市场取向放运价——回顾民航价格体制改革

2018-12-13

李军

    价值规律是一条基本经济规律。不同的经济体制,实行不同的价格政策,具有不同的价格形成机制。改革开放以来,民航坚持市场化方向,不断深化运价体制改革,有力促进了航空运输发展,较好地满足了人民群众的乘机出行需要。

     运价并轨

    我国民航国内航线自1950年8月开航至1997年9月,一直实行政府定价。起初是按照成本水平确定价格,后来改为沿铁路线航线参照火车票价计价,其他航线另行确定价格。在早期经多次降低运价,严重背离成本,到1971年每客公里平均运价仅为0.05-0.07元人民币。

    民航国际航线运价则按国际运价规则确定,明显高于国内运价。为了适应国际联运中经济上的对等,从1966年底开始,对国内航线境外旅客实行高于境内旅客的价格。1974年正式确定境内旅客适用一类票价(亦称折扣票价),境外旅客适用二类票价。从1984年起,海外华侨和港澳台同胞也适用一类票价。

    随着民航管理体制改革,特别是政企分开,实施企业化管理后,国家同意民航逐步提高价格水平。至1997年,国内航线运价每客公里平均水平,一类票价为0.66元,二类票价为0.94元。在不断扩大对外开放,香港回归祖国实行“一国两制”的新形势下,这种分法显然不合时宜。1997年6月,原国家计委和民航总局联合发出通知,自当年7月1日起,两种票价按每客公里平均0.75元,实行就中偏低并轨。由此,境外旅客运价降低了20%,境内旅客运价提高了13.6%。为了减少对市场需求的影响,原民航总局决定,从当年9月份开始,试行运价幅度管理,即允许航空公司打折销售。

    实行国内航线运价幅度管理,是完全符合改革方向的,但在当时却没有坚持下去。其原因主要是1997年发生亚洲金融危机,国内经济也在治理整顿,航空运输市场比较疲软,名义上提高运价抑制了需求。在这种情况下,航空公司竞争加剧,放松运价管理后竞相削价,收益水平大幅度下降,导致经济效益严重滑坡。1998年,民航全行业亏损27.8亿元,比上年减利增亏48.3亿元。为了扭转这种局面,原国家计委和民航总局于1999年1月发出通知,要求航空公司按公布运价销售,不允许擅自降低或提高。这一通知当时被新闻媒体称为“禁折令”,实际上是中止了运价幅度管理。与此同时,推行了航空公司航线联营。2000年全行业亏损额降为7.3亿元,减亏幅度为73.7%。

    逐步放开

    我于2001年4月担任原民航总局副局长后,分管财务工作。那时直属企业还没有脱钩,我们的一项重要任务是继续抓好扭亏增盈。所采取的一项主要措施,是制止暗扣销售。所谓暗扣销售,是指航空公司不执行政府的限价政策,采取向销售代理返还收入等办法,由销售代理降价售票。对这种行为进行查处,以制止收入流失。加之其他措施,2001年实现了一些盈利。2002年5月,原民航总局、原国家计委、公安部、税务总局、原工商总局联合发出《关于坚决打击暗扣销售和非法经营销售国内机票行为规范航空运输市场秩序的通知》,进一步强化整治,取得了更大效果。

    说实话,采取以上措施,是在当时情况的权宜之计,既是必要的,也是被迫的。从根本上来说,还是要按市场化方向,改革运价管理体制。实际上,在稳定市场的同时,原民航总局在原国家计委的指导下进行研究,2002年就形成了一个草案,准备召开听证会听取意见,修改完善后推出。但是,2003年初发生“非典”受到耽搁。7月份疫情过后,听证会立即召开。会后经修改报国务院批准,原民航总局和国家发改委联合印发了《民航国内航空运输价格改革方案》,2004年4月20日开始实施。

    这次改革的基点,是由政府定价转变为政府指导价。具体来说就是政府确定基准价和浮动幅度,航空公司在此框架内自行决定销售价格。所确定的基准价仍然是每客公里0.75元,这是全国所有国内航线平均而言。具体到每条航线,则按航线里程和成本差异(一般距离越长成本越低),计算基准价格,形成目录予以公布。浮动幅度为上浮不得超过25%,下浮不得超过45%。当时的期望是,航空公司如果平均按8折销售(每客公里0.6元),达到80%客座率,就能收回成本,高于或低于这一水平就会盈利或亏损。实施的结果与设计期望相吻合,因而是成功的。

    在2002年开始研究改革方案时,时任国家发改委副主任的汪洋同志主管这项工作,2003年他调国务院任常务副秘书长后,仍然支持这项改革。时任国家发改委副主任的李盛霖同志接替这方面工作。当时应对美国发生“9·11”恐怖袭击事件对航空运输市场造成严重冲击,特别是航油价格剧烈波动,出台了燃油附加费政策,并采取价外计收的办法。这是一种特殊的价格机制,对稳定航空运输市场,支持航空公司抵御风险,起到了重要作用。记得李盛霖同志曾专门为此到民航总局听取意见。

    2004年出台的改革方案,对省区内与其他交通方式形成竞争的短途航线,实行了市场调节价,但数量很少。实施几年以后,在更大范围陆续放开。从2010年6月起,对所有国内航线的头等舱、公务舱票价实行市场调节价。2013年取消票价下浮幅度限制,开始对部分航线经济舱票价实行市场调节价。2014年以来,每年都有新的举措,扩大客运价格市场调节价的范围,并较早完全放开了货运价格。到目前为止,只有一小部分尚未形成充分竞争的航线实行政府指导价,总体上已过渡到市场调节的运价体制。与此同时,进行了机场收费、航油价格和其他收费管理的改革。

    成效凸显

    民航不断深化价格体制改革,转换价格形成机制,成效逐步显现。2015年,国家发改委和民航局委托中国交通运输协会和澳门金沙赌城网站进行了评估。最近我又翻看了评估报告,结合近两年新的进展,可把所取得的成果概括为“两促三赢”,即促发了市场需求,促进了市场竞争,做到了国家、企业和消费者三方受益。

    航空客运所提供的产品,是旅客从甲地到乙地的位移。这一基本属性体现在所有旅客。但是,不同旅客的需求和消费能力是不一样的,于是早先就有了头等舱和公务舱,提供更舒适的服务,适用昂贵价格。但我国民航对经济舱旅客,多年实行一种价格,客观上排斥了部分旅客。采用政府指导价逐步过渡到市场调节价,企业根据市场状况推行多级票价,从而实现市场覆盖的最大化和企业收益的最大化。

    经济体制改革的重要一环,是引入和强化竞争机制,促进优胜劣汰。实行政企分开,兴办更多的市场主体,可以起到这个作用。但采用政    府定价,实行统一价格,肯定会抑制竞争,甚至保护落后。放开运价为企业提供了新的竞争手段,使之能够以此占领市场。有竞争就有压力,促使企业提高运输服务质量,通过降低成本形成价格优势。这些年来,社会平均价格指数逐步提高,而民航的运价水平不断降低,航空公司成本控制效果显著。

    深化运价体制改革实现了一举多得。从国家来说,航空运输快速发展,适应了经济社会发展和改革开放的需要,壮大了行业实力,提升了国际地位。从企业来说,增强了经营活力,扩大了市场空间,增加了运输收益。尤其是对广大消费者来说,更是极大的利好。按本文前述内容,在1997年国内航线运价并轨前,境内外旅客平均运价分别为每客公里0.66元和0.94元;2004年运价改革后,航空公司国内航线平均每客公里收入为0.6元。而2017年全国航空公司平均客公里收入为0.52元,比2004年运价改革时还低,比1997年运价并轨时更低。而且,由于实行浮动运价,以及低成本航空公司存在,相当多的旅客是低于平均运价水平购买机票的。另一方面,随着经济快速发展,居民收入水平和消费能力大幅度提高,在全社会价格指数不断上涨的情况下,民航是在降低运价的。因此,越来越多的人坐得起飞机了,航空运输走向了大众化。

    (作者为中国民用航空局原副局长、党组副书记,现任澳门金沙赌城网站理事长)

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